随缘

  从2009年6月1日开始实施的食品流通许可证管理业务，各地基本实行“两级受理、基层核查、统一核发”的模式，即食品流通许可证的发放、变更、延续、补办、撤回、撤销以及注销等过程中所涉及的申请，县级局职能科室和基层分局均可受理，现场核查由基层分局负责，审核发照由县级局职能科室负责。这一模式，使基层分局和县级局职能科室分工明确，许可审核权集中于县级局职能科室，从体制机制上保证了食品流通许可的质量，为工商行政管理部门全面履行流通环节食品安全监管职责提供了坚实基础。但随着时间的推移，该许可模式暴露出证照脱节、效能不高等诸多缺陷，亟需调整完善。
　　一、现行许可模式的主要缺陷
　　1．办理周期较长。食品流通许可以设立居多，涉及受理、核查、审核、发照、归档等环节。我省核发食品流通许可证一律要求进行现场核查，且现场核查要和属地管理相衔接，故许可流程必然涉及基层分局与县级局职能科室，而两者一般不在同一地点，即使申请材料由内部流转，减少申请人的来回奔波，也无法让申请人在申请后立即获得许可。基层实践表明，一份食品流通许可证的申请到领取通常需要2-5天，有的甚至更长，这显然不符合行政许可“便民、高效”的原则，尤其与个体工商户营业执照在基层分局立等可取的比较，两者的效率反差更为突出。
　　2．证照衔接较难。一方面，作为登记注册的前置条件，应先行领取食品流通许可证，即“先证后照”；另一方面，基层分局面对的申请主体主要是个体工商户，在已获个体工商户发照授权的情况下，往往因许可证“尚在等待中”而无法迅速核发营业执照。另外，因领证领照的申请材料部分相同，而又在不同时间递交，给申请者以重复之感，极容易引起误解和不满。     
　　3．综合管理不便。基层分局在承担食品流通许可证管理部分业务的同时，还负责食品流通许可监督检查的工作，特别是基层分局在企业年检和个体户验照期间，需要即时申领、变更、补办、注销食品流通许可证，而现行模式不能满足这一需求。另外，食品安全信用档案的完善，电子化溯源系统的推行，基层分局也迫切需要得到快捷的支持。显然，现行许可模式，制约了基层分局综合职能优势的发挥。
    为切实把握“四个只有”，更好地方便民众、服务发展，改变现行模式，将许可授权至基层分局势在必行。
　　二、实现许可授权的有利条件
　　一是有基础。食品流通许可有一系列流程，但其中最关键的环节是核查和核准。按照省工商局的规定，基层分局负责核查，即对经营条件进行现场核查，此项工作的业务性和责任性要求都较高。比较而言，核准环节侧重于书式审查和批准，其把握的内容和标准在基层分局受理、核查等环节已有所要求和体现。所以，基层分局事实上已承担了许可的主要工作。
　　二是有能力。发证的流程操作类同于发照，基层分局获得个体工商户发照授权多年，人员能力和设施设备得到较好的储备，如将发证业务交由基层分局登记注册人员办理，应不存在业务操作上的瓶颈。因此，从基层分局的现状看，基本具备发证的能力要求。
　三是有可能。国家工商总局令第44号《食品流通许可证管理办法》第四条规定:“县级及其以上地方工商行政管理机关是食品流通许可的实施机关，具体工作由负责流通环节食品安全监管的职能机构承担。地方各级工商行政管理机关的许可管辖分工由省、自治区、直辖市工商行政管理局决定。”该办法明确许可管辖由省级工商局决定，因此省工商局只需将许可明确授权予基层分局即可。事实上，省工商局也注意到了现行许可模式的弊端，并正在作相关调整的准备。
　　三、实行许可授权的权限种类
　　据悉，目前一些地方已经开始了有益的探索和尝试，有的是部分授权，有的是全部授权。所谓部分授权，即有的按主体类别分类授权，凡是申请主体是个体工商户的，由基层分局核发许可证，其它申请主体则由县级局职能科室负责核发；也有的以经营面积分类授权，不足一定面积的的，由基层分局核发许可证，超出一定面积的则由县级局职能科室负责核发；也有的上述两者兼顾。所谓全部授权，即由基层分局负责许可所有对象的全部流程，县级局职能科室只负责业务指导和管理。
    采用何种许可模式，应因地制宜，因时制宜，实事求是。但笔者比较倾向于实行全部授权，理由：一是经营者是动态的，组织形式和经营面积随时可能有变化；二是部分与全部授权的最大区别在于核准环节的操作主体，基层分局目前应不存在业务能力上的障碍，即使存在差异，也可通过加强培训等措施解决；三是由于未得到全部许可授权，基层分局在日常监管中的职能综合优势受到削弱，工作效能受到影响。四是县级局职能科室普遍人少事多，如继续保持审核等事务性工作甚至设置专门窗口，反而分散了有限的精力和资源。
　　四、把握许可授权的注意事项
　　一是要健全许可机制。根据授权权限，制订食品流通许可证从申请受理，现场核查，到审核发放的操作规范，按照“谁有权，谁许可；谁同意，谁签字；谁签字，谁负责；谁决定，谁负责”的原则，建立健全食品流通许可责任制和责任追究制。同时，应统一编制办证指南、场地证明、空间布局、操作流程、工具清单等相关文书，确保形式审查资料完备规范、实质审查具有针对性和可操作性，提高许可工作效率和质量。
　　二是要注重证照衔接。基于基层操作的实际，宜采用 “先证后照、证照结合、同步受理”方法。一方面，对从事食品流通经营的新设经营户，由基层分局窗口受理人员一次发放食品许可、执照申请两套表格，一次讲清证、照要求和注意事项，审核批准后，一次发放食品流通许可证和营业执照，避免申请人多次往返，体现工商部门的效能服务。另一方面，结合验照、年检工作仔细审核食品经营户的许可证件，对卫生许可证到期或有变更事项的经营者指导换发食品流通许可证，使办理流通许可证和验换照同步进行。
　　三是要强化培训指导。为确保食品流通许可权下放工作的顺利推进，必须切实把对基层分局的业务培训放在重要位置，力求做到业务精通，操作娴熟。同时，要注重日常的检查指导，及时发现和纠正存在问题，确保授权后的许可质量。